2025年中央一号文件
《中共中央 国务院
关于进一步深化农村改革
扎实推进乡村全面振兴的意见》
2月23日发布
粮食和重要农产品是百姓餐桌的基石
直接关系到人民的基本生活需求
今年的中央一号文件
首条就提到
“持续增强粮食等重要农产品供给保障能力”
那么
2025年中央一号文件
关于粮食等重要农产品保供
有哪些新部署、新举措？
如何持续增强粮食等重要农产品供给保障能力？
强化耕地保护和质量提升应从哪些方面着手?
如何增强农业防灾减灾能力？
针对这些问题
中国三农发布专访了
国务院发展研究中心
农村经济研究部原部长
叶兴庆
对中央一号文件中的重要内容
进行深入解读
农村改革历来是深化改革的重要内容。今年中央一号文件提到进一步深化农村改革。
叶兴庆表示，今年中央一号文件的大标题实际上就是文件的主题和主线。与去年相比，今年的一个特点就是强调了进一步深化农村改革。他认为，这可能有两个考虑：一是党的二十届三中全会对全面深化各领域改革作出了部署，其中相当一部分涉及农业农村领域的改革，因此今年的中央一号文件要贯彻落实党的二十届三中全会精神；二是扎实推进乡村全面振兴也需要改革，为振兴注入动力。乡村振兴中存在很多体制机制的堵点、卡点需要破解，所以今年的中央一号文件特别强调，进一步深化农村改革。
粮食安全是“国之大者”。那么，今年中央一号文件关于粮食安全，包括重要农产品供给保障方面的新提法、新举措、新要求都有哪些？叶兴庆指出，推进乡村振兴和农业强国建设的首要任务是持续提高粮食等重要农产品的供给保障能力。这个“持续”就意味着供给保障能力的提高是2025年“三农”工作的底线要求，也是今后很长一个时期的底线要求。今年的中央一号文件围绕这一要求，有新部署和新举措，这些部署和举措跟当前我们在什么起点上和背景下持续增强供给保障能力有很大的关系。我国粮食生产已站在1.4万亿斤的新起点上。2025年，我们在实际工作中不仅要守住这一水平，还要力争进一步提高。另外一个很重要的背景是2024年农产品市场的运行状况，以及2025年可能的走势，包括国内外农产品的走势，要从这样一个大的背景出发，来部署2025年的稳产保供举措。今年中央一号文件特别强调要大面积提高单产，因为粮食生产到了现阶段，主要希望寄托在单产的提升上。此外，今年的中央一号文件提出很多新的要求。比如，文件特别强调要稳定畜牧业的发展，指向性、针对性非常强。因为最近这两年我国的牛肉、羊肉，包括生鲜乳的价格下滑幅度较大，已经对这些行业的持续稳定发展带来很大的冲击。对这样的形势，今年的中央一号文件肯定要作出回应。再比如，我国最近一年多来，农产品运行的另一个重要特点就是部分农产品出现了阶段性的供需宽松局面，其主要的形成原因是进口增长速度过快。针对这样一个问题，今年的中央一号文件肯定也要作出回应，要促进国内生产和农产品贸易协调发展。习近平总书记强调：“保障粮食和重要农产品稳定安全供给始终是建设农业强国的头等大事。”那么，中央一号文件对持续增强粮食等重要农产品的供给保障能力有什么要求？叶兴庆表示，今年的中央一号文件围绕持续增强农产品供给保障能力，对产能的几个主要方面和环节逐一作出了部署，包括面积和单产、科技进步、支持政策的完善、国内国外两个市场的协调、广辟食物来源，以及节粮减损。所以，今年的中央一号文件实际是围绕夯实根基作出了部署。关于粮食和重要农产品保供方面也是今年中央一号文件分量最重的一部分，从文件的条目来看，它的条数也是最多的。因为这个问题是“国之大者”，重中之重，应该放在中央一号文件的首位。我们要从产能提升的关键制约，一项一项地加大工作力度，这些都是持续增强能力的重要举措。耕地是粮食生产的命根子。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央采取一系列硬措施，坚守耕地保护红线。同时，我国人多地少的国情没有变，耕地“非农化”、“非粮化”问题仍较突出，耕地保护形势依然严峻、任务更加艰巨。那么，从耕地保护的角度讲，强化耕地保护和质量提升，我们应该从哪些方面入手？叶兴庆指出，地是农业生产里面最重要的生产要素。对地的问题，他认为要从两个方面来看：一是面积（数量），二是质量。面积方面，根据自然资源部公布的数据，到2023年全国耕地恢复到19.29亿亩，看似超过了新一轮国土空间规划确定的2035年保有量目标18.65亿亩。但要注意到，19亿多亩耕地中有相当一部分位于河道洪水线以下，有些是在25度以上，不能长期稳定利用，未来需要退出。所以，要守住18.65亿亩红线的任务十分艰巨。要守住红线，一方面在耕地的数量上，因为城镇化、工业化以及农业内部结构调整等方面需要占一部分耕地，所以一个重要政策工具是“以补定占”，即占补平衡。无论是非农建设占地还是农业内部结构调整，都要先补充相应数量的耕地，才能占用，补多少占多少，这是守住耕地面积红线的基本制度。在耕地的质量方面，要通过高标准农田建设提高耕地质量。这两年，中央大幅提高了高标准农田建设的补助标准，也增加了资金投入规模。为确保资金使用效果，需加强资金的安全管理，真正达到高标准要求。此外，还需通过多种途径提高耕地质量，如促进农牧结合、调动农民施用有机肥的积极性等。随着全球气候变化，极端天气频次更多、强度更大、不可预见性更强，给粮食及农业生产带来严峻考验。那么，如何才能增强农业防灾减灾的能力呢？叶兴庆表示，我们面临的另一个时代背景就是气候变化，特别是以升温为标志的气候变化会带来极端气候事件的多发、频发。因此，提高农业的防灾减灾能力是稳产保供的重要要求。同时，建设农业强国的重要要求是产业韧性强，而韧性强很重要的一部分是防灾减灾能力强。要做到这一点，一个是要加强农田基础设施建设，提高排涝和灌溉能力，做到“旱能浇、涝能排”；另一个是要推广高效旱作节水技术，这对干旱地区提高防灾减灾能力非常重要。此外，通过保险等政策支持，也能提高农民应对自然灾害冲击的能力。我国粮食流通全面走向市场化以来，为顺应粮食市场变化、保护农民利益，粮食生产支持政策成为稳定粮食生产与供给的重要政策工具。那么，要如何进一步完善粮食生产支持政策体系？
叶兴庆指出，农业的发展从根本上说，要依靠市场机制起决定性作用。但农业又有其特殊的产业属性，需要国家政策的支持，也就是我们常说的价格、补贴、保险三位一体的支持体系，这三个方面都有进一步改进的空间。所以，今年的中央一号文件在这三个方面提出了新的举措。在价格方面，要进一步完善稻谷和小麦最低收购价格的形成机制，发挥好最低收购价的导向作用，同时通过总量平衡管理，推动粮食等重要农产品价格保持在合理水平。在补贴方面，现有的各种补贴工具是比较齐全的，下一步要加大对农业绿色低碳、农产品优质化，如提高油料产能水平，可加强高油大豆生产等重点领域的补贴力度。在保险方面，全国范围内已经实施稻谷、小麦、玉米三大作物的完全成本保险和种植收入保险。下一步，我们也要鼓励地方对当地一些重点农产品启动实施保险补贴项目，使整个农业保险体系更加健全。
完善农产品贸易与生产协调机制
中央一号文件有哪些部署？
近年来，我国高度重视粮食等重要农产品的生产和贸易。那么，今年中央一号文件在完善农产品贸易与生产协调机制方面，释放了哪些信号？叶兴庆表示，今年的中央一号文件特别强调，要建立健全农业生产和农产品贸易的协调机制，并提出了多项举措。要理解这些部署，需结合当前农产品市场运行的形势。近年来，我国相当一部分农产品出现了阶段性供需宽松的局面，原因主要是进口量较大，包括牛肉、玉米、小麦、高粱、大麦等，加上国内这些产品的产量也在不断提高，而需求的增长速度没有总供给量增长速度那么快，所以出现了阶段性的供需宽松。要加强供需平衡管理，就要抓住主要矛盾，即进口节奏和总量要把握好，但不同产品的调控手段是不一样的。我国在加入世贸组织时，部分产品是可以实行关税配额管理的，要充分发挥其作用。而对于实行单一关税管理的产品，即缴税后价格低于国内市场价格的产品，从商业角度上存在进口的可能性，需遵循国际惯例，依法发起贸易救济调查。例如，有关部门已经公布对牛肉进行贸易救济调查，由于牛肉进口量偏大，已明显对国内牛肉产业造成冲击，所以有关部门按照规则，应产业部门和行业协会的要求，启动了贸易救济调查。对于不同产品，都要依法依规进行必要的调控，使进口与国内生产能够有机统筹考虑。通过这种方式，使农产品的供需平衡达到较为理想的状态：该进口的产品能够顺利进入，国内市场保持良好状况，国内供求平衡决定了价格，对农民生产积极性的调动和农民收入增长能够起到支撑作用；同时，国外进口贸易渠道也能保持稳定。叶兴庆指出，根据世贸组织的规则和国际惯例采取的相关措施，其根本出发点是为了维护国内产业安全，保护国内产业不受过量进口的冲击，使国内产品的供求关系达到一种较为理想的状态。这种理想状态就是农民能够获得合理的回报，国内产业能够实现稳定发展，这是调控要追求的目标。党的十八大以来，习近平总书记多次强调要树立大农业观、大食物观，农林牧渔并举，多途径开发食物来源。那么，如何构建起多元化的食物供给体系？叶兴庆认为，践行大食物观的核心要义在于大资源观和大农业观，在耕地以外开辟更多食物来源。耕地只有那么多，而且主要用于种粮，所以我们要向草原、江河湖海、植物工厂和设施农业要食物。叶兴庆指出，还需防止一种倾向，即认为用耕地生产粮食以外的食物就是践行大食物观。这一问题需要全面理解，我们所讲的大食物观，注意力应放在耕地以外，因为耕地资源十分宝贵，粮食产能还要提高，并且在粮食以外开辟食物来源的途径，潜力也很大。比如，现在食用植物油不够，进口依存度较高，但我们有大量的、低产的木本油料，这些木本油料作为林业资源生长在林地上，如果通过更新改造，提高它的单产水平，就可以扩大食用植物油的来源，像茶油等。再比如，我们需要动物蛋白，以前通过挖塘养鱼，但现在加强耕地种植用途管控，不能再挖塘养鱼了，近海养殖因环境保护问题也无法再扩大规模了，那么我们可以发展深远海养殖。最近这几年深远海养殖出现蓬勃发展的势头，一方面有需求，另一方面行业技术水平和技术基础已大幅提高，产业已较为成熟。所以，一定要从这个角度来强调、理解、认识和把握大食物观。珍惜粮食不仅是中华民族的传统美德，也是保障粮食安全的重要途径。关于节约粮食，2025年中央一号文件也作出了相关部署。叶兴庆指出，粮食生产不容易，如果相当一部分粮食未能被有效利用，非常可惜，是对资源环境的浪费，也增加了温室气体排放的压力。因此，节粮减损要两手抓：一是从技术角度，通过设施改进和技术进步减少粮食消耗和损耗，比如改善仓储设施和运输方式可以减少损耗，发展饲料技术可以提高转化效率；二是从人们观念和社会风尚的养成上，减少餐桌浪费，无论是在家还是在外就餐，都应节约。虽然单个家庭或个人的浪费量看似微乎其微，但日积月累，放到全世界来看，就是一个很大的量。所以，转变人的观念和饮食文化也有很大的潜力。
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